Quelle: silicon.de

Auf Gemeinde- und Städteebene vollzieht sich eine stille Revolution. Was im 19. Jahrhundert mit der Kameralistik als langjähriger Standard etabliert wurde, wird in absehbarer Zeit durch die Einführung der so genannten Doppik – das heißt der Doppelten Buchführung – völlig neu aufgestellt werden: Die Darstellung und Erfassung der öffentlichen Finanzen, also der Einnahmen und Ausgaben einer Kommune.

Wo liegen die Unterschiede zwischen den beiden Systemen? Während sich die Kameralistik vor allem auf die Ausgaben und Einnahmen eines Jahres konzentriert (so wie es zunächst im Prinzip auch durch das Budgetrecht des Parlamentes vorgeben ist), kommt es im Rahmen der Doppik auf die Änderung des Vermögensbestandes einer Periode an. Dadurch wird einerseits der Werteverzehr – zum Beispiel eine vernachlässigte Infrastruktur – und andererseits zukünftige Ausgabeverpflichtungen – zum Beispiel Pensionslasten – besser berücksichtigt. Für einen Überschuss in einem Jahr reicht es dann nicht mehr aus, lediglich den Zahlungsstrom, das heißt den Abfluss von Geld, zu betrachten. Vielmehr sollte auch der Ressourcenverbrauch und damit nicht unmittelbar liquiditätswirksame Komponenten berücksichtigt werden.

Die Doppik schafft mehr Raum für wirtschaftlicheres Denken bei der Bereitstellung von öffentlichen Dienstleistungen – selbst wenn bereits seit Mitte der 70er Jahre Elemente wie kalkulatorische Abschreibungen Eingang in die Haushaltsrechnung gefunden haben. Zu wissen, was eine einzelne Leistung wirklich kostet, macht auch den Vergleich zwischen Gemeinden leichter. Das hilft zu beurteilen, wer besser wirtschaftet – das heißt, wer mit begrenzten Ressourcen effizient und verantwortungsvoll umgeht und dabei ein möglichst optimales Leistungsangebot zur Verfügung stellt. Dass hierfür ein Bedarf besteht, zeigen regelmäßig Berichte der Landesrechnungshöfe auf. Ziele und Kennzahlen sind in der Praxis übrigens bereits durchaus vorhanden (zum Beispiel in der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalens).

Ein Schuh wird jedoch daraus, wenn die Doppik mit einem funktionierenden Kosten- und Leistungsrechnungssystem, das heißt einem Steuerungsmodell, verbunden wird. Erst dann wird es besser möglich sein, Kosten und Nutzen von Maßnahmen bereits im Vorfeld auch aktiv zu steuern. Dieser Schritt ist jedoch schwieriger als das reine Umstellen von Kameralistik auf Doppik und erfordert noch größeres Umdenken. Große Kommunen haben längst begonnen, moderne ERP-Software (Enterprise Resource Planning) zu implementieren, um eine aktive Steuerung in der Praxis umsetzen zu können. Letztlich können alle profitieren – Verwaltung, Bürger und Unternehmen. Innerhalb der Verwaltung kann die eigene Leistung besser bewertet werden und Bürger und Unternehmen werden mehr Möglichkeiten zur externen Kontrolle des Finanzgebarens eröffnet.

Freilich sind auch der Doppik Grenzen gesetzt. Ähnlich wie bei Unternehmen, die beispielsweise nach HGB bilanzieren, gibt es hinreichende Wahlmöglichkeiten und Spielräume, den Wert des Vermögens einer Kommune zu bestimmen. Zumeist fehlen Marktpreise als Bewertungsgrundlage. Bei kommunalen Grundstücken und Gebäuden ist dies noch weniger problematisch als beispielsweise beim kommunalen Straßennetz, dessen Wert in vielen Gemeinden durch Vergleichsverfahren geschätzt werden muss (zum Beispiel durch den Wert der angrenzenden Grundstücke). Spätestens bei Kulturgütern zeigen sich die Grenzen des Systems – eine große Spannbreite von Werten (soweit diese überhaupt ermittelbar sind) wird die Folge sein. Diese Spannweite kann bei einem Kunst- bzw. Kulturobjekt zwischen einem symbolischen Wert von einem Euro, einem vergleichsweisen niedrigen Anschaffungswert von zum Beispiel 1,7 Millionen Euro für zwei Gutenbergbibeln oder auch einem stolzen potentiellen Verkaufswert von beispielsweise 700 Millionen Euro für eine Albrecht-Dürer-Sammlung liegen (obwohl ein Verkauf in beiden Fällen sicher nicht zur Debatte stehen sollte).

Das schränkt den Gesamtvergleich zwischen verschiedenen Haushalten stark ein. Zudem bestehen in einer Übergangsphase noch Möglichkeiten, Veränderungen an den Wertansätzen, Verteilungsschlüsseln und ähnlichem vorzunehmen, denn es braucht durchaus Zeit und Erfahrung, das neue Haushaltssystem zu verfeinern und zu verbessern. Dies ist für sich genommen durchaus positiv, vermindert jedoch die Vergleichbarkeit zusätzlich.

Hinzu kommt – zumindest auf mittlerer Sicht – die Vielfalt an Regelungen, denn jedes Bundesland kann selbst wählen, wie (welche Bewertungsansätze) und wieweit (Wahlmöglichkeiten zwischen Doppik und Kameralistik) es die Doppik einführt. Bis Ende 2009 werden bereits alle Kommunen in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz sowie Hamburg umgestellt haben. Bis 2016 werden dann in zwölf von 16 Bundesländern die Gemeinden die Systematik wechseln (in den verbleibenden Bundesländern bestehen bislang Wahlmöglichkeiten und keine verbindlichen Fristen). Statistische Zeitreihen zu kommunalen Kennziffern wie Ausgaben, Einnahmen und Defizite werden daher für geraume Zeit wohl wenig vergleichbar sein, da es mit der Umstellung zu Strukturbrüchen kommt. Sollten zudem längerfristig erhebliche Unterschiede bei der Umsetzung bleiben, so wird sich dieses Problem dauerhaft stellen.

Insgesamt stehen viele Kommunen vor weit reichenden Änderungen. Nicht überall dürfte in den jeweiligen Parlamenten eine erhöhte Kosten- und Nutzentransparenz für Freude sorgen, da diese doch so manchem lokalpolitischen Prestigeobjekt entgegensteht. Gleichwohl ist die Reform sinnvoll und notwendig. An der strukturellen Einnahmen- und Kostenstruktur – zum Beispiel stetig steigende Sozialausgaben – vermag jedoch auch die Einführung der Doppik nur begrenzt Verbesserungen bringen. Reformen in diesem Bereich sind Sache der Landes- und Bundespolitiker. Vor allem die Reform der föderalen Finanzverfassung, die – bis auf kleine Änderungen – bei der letzten Föderalismusreform sträflich vernachlässigt wurde, bleibt eine der zentralen Aufgaben, die es zu lösen gilt.